[摘要] 摘要：从法学视角, 通过对《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》及《机电类特种设备安装改造维修许可规则 (试行) 》关于电梯安装
摘要：从法学视角, 通过对《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》及《机电类特种设备安装改造维修许可规则 (试行) 》关于电梯安装、改造、修理等施工活动的规制进行深入分析, 指出规制条款存在的问题在法律角度和工作实践分析基础上, 试图提出合理化的建议。
Analysis on Regulation of Elevator Construction Activities by Laws and Regulations of Special Equipment
BI Chenshuai FENG Yun GENG Zhoujie
Abstract：
This article is carried out an in-depth analysis of regulation on the construction, renovation and repair of elevators of China Special Equipment Safety Law, China Special Equipment Safety Supervision Regulations and Electromechanical Special Equipment Installation and Renovation and Repair Permission Rules (Trial Edition) . The existing problems of regulation terms are pointed out. The reasonable suggestions are tried to put forward based on legal point of view and analysis of working practice.
Keyword：
laws and regulations regulation elevator construction activities problem analysis reasonable suggestion
根据《特种设备安全法》 (以下简称《特设法》) 的规定, 我国对特种设备实施分类的、全过程的安全监督管理, 涵盖生产 (包括设计、制造、安装、改造、修理) 、经营、使用、检验检测等各个环节, 所谓一个 (责任) 链条七 (n) 个环。以电梯为例, 作为典型的机电类特种设备, 上述特征表现得尤为明显, 由于电梯安全涉及开发商、业主、物业 (如果有) 、制造、安装、维保等多个涉事主体, 安全责任链条长、安全主体责任落实不到位等是电梯安全监管的难题。其中, 《特设法》《特种设备安全监察条例》 (以下简称《条例》) 与《机电类特种设备安装改造维修许可规则 (试行) 》 (国质检锅[2003]251号文件) (以下简称《规则》) 对电梯安装、改造和维修等施工活动存在不尽合理或冲突的规制, 使得基层监察执法人员开展工作倍感困惑, 在一定程度上增加了行政风险。值得指出的是, 上述规制同样或多或少与《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《物权法》等法律法规的基本精神和原则相抵触。对《特设法》《条例》研读还发现, 仅将电梯有关施工活动单独列出来作出上述规定, 而对于锅炉等承压类特种设备却并未作出类似规制, 这十分耐人寻味。基于此, 在本文中, 笔者对此问题进行深入分析, 以期引起行业思考和探究。
1 法律法规对电梯施工活动规制的分析
1.1 对电梯施工活动规制的条款分析
电梯作为一种特殊的机电产品, 其特殊性表现为:在企业设计制造完成时以零部件形式出厂, 当且仅当在施工现场安装完成、并经各项调试试验后才能形成通常意义上运行的完整电梯。根据《电梯施工类别划分表 (修订版) 》 (国质检特[2014]260号文件) (以下简称《类别表》) , 安装是采用组装、固定、调试等一系列作业方法, 将电梯部件组合为具有使用价值的电梯整机的活动, 包括移装。从某种程度上说, 安装实际上是电梯的总装配工序, 是电梯制造的继续, 其质量好坏直接影响电梯的运行安全, 正如行业内的俗语三分制造, 七分安装。
同理, 依据《规则》, 改造是采用更换、调整、加装等作业方法, 改变原电梯主要受力结构、机构 (传动系统) 或控制系统, 致使电梯性能参数与技术指标发生改变的活动改造实际是一种特殊形态的电梯制造, 可以说改造施工比普通制造活动更具技术含量, 因为不是原制造厂改造的改造单位不仅需具备较强的设计能力、制造能力、调试能力、试验能力, 还应具有相应能力的安装技术人员, 还要考虑电梯改造完成投入运行后可能出现的控制系统不兼容等故障。修理是用新的零部件替换原有的零部件, 或者对原有零部件进行拆卸、加工、修配, 但不改变电梯的原性能参数与技术指标的活动, 修理分为重大修理和一般修理两类修理单位需要熟悉掌握电梯的结构和特性及故障测试和检修等, 对电梯使用环节安全性能发挥重要作用。由此可见, 电梯的安装、改造和修理质量直接影响其运行安全, 但鉴于目前我国占绝对比例数量的在用电梯由非原制造厂家安装、改造和修理的现状, 需要法律法规对这些活动严加规范 (见表1) 。
表1《特设法》《条例》和《规则》对安装、改造、修理的规制
1.2 规制存在的问题分析
表1是有关法律法规对电梯安装、改造、修理的施工主体及制造单位在电梯安装、改造、修理环节中的责任和义务作了法源规制, 对电梯施工活动各环节规范及安全发挥了重要作用, 但与此同时存在的问题是不容规避的。
1.2.1 对非原制造单位的其他施工主体的过度规制
长期以来备受诟病的莫过于《特设法》第二十二规定中的电梯的安装、改造、修理, 必须由原电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。诚然如《特设法》释义:电梯制造单位掌握电梯的技术, 对电梯质量好坏起主导作用, 所以制造单位有义务对其他安装、改造、修理单位提供指导, 并监督其工作质量。对安装、改造、修理完成的电梯进行调试和校验可以最大限度地发挥电梯企业的技术优势, 服务社会, 同时也明确了电梯的安全责任。目前多数电梯的安装、改造、修理后的校验和调试已经由制造单位负责, 这样有力保证了电梯质量和安全性能。但应当注意的是, 法的释义本身并没有法律效力, 其作用是帮助读者理解法条, 实际遇到的由原制造单位授权的改造单位对改造后电梯出现的事故, 是无法援引此释义诉诸于法律武器的其次, 释义中指出该条款制造单位是原制造单位, 规制本身违背了《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《物权法》等法律法规基本条款的规定 (见表2) , 侵害了广大业主作为电梯实际产权者、消费者的正当权益, 更严重的是法律法规刚性的规定助长了原制造单位利用该赋权衍生垄断行为或不正当竞争, 这对本来就由于信息不对称而处于劣势的消费者、产权者是极不公平的同时与立法的初衷是脱节的, 客观上不利于落实使用单位主体责任。
表2《消费者权益保护法》等法律法规对消费者权益与经营者行为的规制
此外, 释义中认为电梯实施制造、安装、改造、修理的lsquo一条龙rsquo管理, 电梯制造单位对自己进行或其委托进行的安装、改造、修理的质量和安全性能负责, 这样更加明确电梯的安全责任, 事实上, 对于目前我国占绝对比例数量的电梯安装、改造和维修由第三方承担的实际情况而言, 原制造单位责任很大程度上是被式微化、边缘化的, 一条龙管理模式似乎难以站得住脚, 这从历年各省基层质监部门工作重难点和文件材料中可窥一斑。特别是2017年7月份国家质检总局公布的《特种设备生产行政许可目录 (征求意见稿) 》
[1]., 其中涉及取消安装、改造单独发证, 将他们并入制造许可证, 这在行业中引起了强烈的反对、质疑, 现已暂且搁浅仍无最新进展。规制的初衷是为了明晰责权关系, 最终是为了安全, 而不是为了规制而规制。顶层设计的制度理念一味地力求完美或休克疗法式激进改革, 不考虑我国电梯行业实情, 一厢情愿地闭门造车最终只能被束之高阁或即使执行了也会严重扭曲、失真。毕竟, 一项制度设计的好坏是需要考虑其可执行性的, 需要获取利益相关方间博弈的利益最大化、成本最小化, 需要整个行业相关方去执行。
值得肯定的是, 《规则》第二十三条款规定显得较为合理, 其除了包含《特设法》释义中原制造单位已经不存在及原制造单位不再具有相应资格没有能力进行改造、修理的两种情形下由电梯产权单位选择取得相应资格的单位进行该电梯的改造、修理之外, 还提及了制造单位仍具有相应型式电梯的制造许可资格, 电梯产权单位拟自行选择取得相应资格的单位进行电梯改造的, 必须按照本条第八款的要求更换产品铭牌, 并由电梯改造单位对电梯质量以及安全运行涉及的质量问题负责, 体现了谁施工谁负责的理念, 执行中更具可行性, 规避了因原制造单位与开发商经济纠纷而导致的漫天要价或者仅因自身不愿意承担风险责任 (据笔者基层工作经验及多方了解, 这种现象在基层是普遍存在的) 等扭曲市场的行为, 同时也符合《消费者权益保护法》《物权法》等法律法规的有关条款。
那么问题是:到底是依据《特设法》《条例》, 还是《规则》去执行?这让基层监管部门感到十分困惑。读者可能会提出:尽管《规则》条款规定是合理的, 但应该注意的是其仅为质检总局颁布实施的部门规章, 根据《立法法》中上位法优于下位法的原则, 理所应当依据《特设法》的规定去执行。但实际执行起来并非这么简单, 若严格按照该法去执行, 法律不合理的过度规制易导致使用单位与改造单位联合私自改造或重大维修而逃避监管的履责义务等道德风险问题, 同时还易滋生寻租、腐败等问题若按照《规则》执行, 似乎难以援引法源依据。于是在基层存在的默许情形是:由基层监管部门视实际情况自由裁量, 且各地执行存在较大差异, 同一个改造施工单位跨省施工作业往往得到两种不同结果。由此引起的多起类似投诉举报案例, 理应引起制度设计者的思考。
1.2.2 新旧电梯管理模式问题
长期以来, 我国对于新旧电梯监管采用新梯新办法, 老梯老办法的差异对待策略, 似乎颇为合理, 事实上是不得已而为之, 问题仍然是客观存在的。以在用电梯定期检验为例, 对于不同时期采用不同检验要求检验的电梯, 尽管依据同一个检规, 但定期检验结论仍以统一的合格或不合格一刀切式泛化定性, 无法客观反映电梯的真实安全状况和风险水平。参考文献:
[2].中建议借鉴医疗部门体检项目的结论, 如未发现问题时采用未见异常等类似词语仅对存在的问题进行客观描述, 而非一刀切的定性判定。笔者认为这样更为合理, 检验机构负责检验而非检测, 《特设法》也明确两者的定位。
而对于《特设法》, 该条款释义指出对本法实施日之后安装、使用的新电梯, 必须遵守此条的规定对之前已经投入使用的老电梯, 仍可延续以往的工作方式。换句话说, 在不考虑释义是否具备同等法律效力前提下, 自2014年1月1日《特设法》实施之日起, 新装和在用电梯均遵守二十二条款规定, 其合理性上面已作分析对在此之前投入使用的在用电梯, 是依据何种工作方式, 却未予以解释。是依据2003年8月8日 (修订版于2016年3月24日执行) 实施的251号文, 还是依据2003年6月1日 (修订版于2009年5月1日执行) 实施的《条例》?那么早于《规则》和《条例》之前的在用电梯呢?仅从法及其释义上是无从知晓的。
2 结论与建议
2.1 构建上通下达的反馈机制
法律制度的生命力在于其可执行性, 如果一套法律制度未能结合行业实情, 不考虑执法基础, 那么出台将备受社会冷落或有价无市, 即使执行起来也将大打折扣。因此, 应当构建有效的反馈+回应机制, 多渠道倾听基层监察机构和行业声音, 并及时予以回应多途径收集汇总执行过程遇到的问题、提出的意见或建议, 并及时组织梳理、研究, 从而不断完善法律法规, 增强法的适应性、与时俱进性。近期一个案例很能说明问题[3,4,5], 最高人民法院于2018年1月17日发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》 (法释[2018]2号文件) , 基于近年来社会各界对夫妻债务纠纷案件审理的反馈, 根据实际情况, 经充分研判, 重新对《婚姻法司法解释二》第二十四条进行了细化完善。《特设法》等法律法规也不例外, 同样需要构建这样一种促使立法组织机构与执行主体间互联沟通机制, 助力法规制度的日臻完善。
2.2 保持上位法与下位法以及上位法之间的统一性
前文分析指出, 《特设法》《条例》与《规则》 (即上位法与下位法) 以及《特设法》《条例》与《消费者权益保护法》 (即上位法与上位法之间) 等法律法规间是存在冲突的, 关于这个问题已有相关法务学者对此做过专门研究
[6]。我们有理由相信, 《特设法》立法初衷之一是为各电梯制造企业、施工主体及购买电梯的产权者、使用者或消费者建立一个自愿、平等、公平、诚实信用的市场坏境, 规范各相关方的行为, 而非过度介入市场主体间的交易活动。制造单位的技术支撑优势应当转化为服务优势, 而不应该是其利用法律规制的漏洞来实施垄断的工具。按照正常的事物发展规律, 法律法规应越来越进步、昌明, 以体现法的时代性、适应性, 但从《特设法》该条款及其释义看到的似乎是有点保守或退步。随着电梯技术发展, 一般具备改造资质的单位基本能够掌握基本的安装、改造和维修技能。诚然, 我们不规避可能存在原制造单位存在技术封锁, 法规上应该作出防止垄断的规制范式, 或者标准及安全技术规范允许其他技术实现方式。事实上, 多年基层工作实践证明:原制造单位与使用单位确实存在因经济纠纷导致垄断或不正当竞争行为, 违背了《消费者权益保护法》等的基本精神和原则, 背离了市场基本原则。
2.3 明确法规释义的法律效力
通常而言, 某部法律法规都由某组织机构牵头起草, 相应地应由其负责解释。比如, 特种设备相关部门规章及TSG系列安全技术规范由国家质检总局负责解释。《特设法》也不例外, 其解释权是全国人大法律委员会 (以下简称人大法委会) , 而人大法委会是由特种设备领域及相关法律的专家学者构成。法律法规制定者不应该仅以本法 (或法规、规章等) 由timestimestimes负责解释为托词, 为了规避自身的责任而把难以落地的规则强加给执行者, 而事实上却难以对执行过程出现的新问题予以及时回应。令人极为困惑的是, 由《特设法》起草组专家学者构成的编委编写的释义却并不具法律效力, 那么要是作为呈堂证供时, 只能由非起草组专家学者外的律师解释或裁量?可能读者会指出, 释义由法律起草组专家编写没错, 不否认存在某专家编写后其他时段因个人利益所驱使而私自妄解法条, 但应注意的是释义编写是经严格法规审核后正式公开出版的。法律法规组织机构应当按照谁主管谁负责, 谁实施谁负责, 谁组织谁负责的基本原则, 借鉴《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》 (法释[2018]2号) 的方式, 及时对存在争议的条款作出解释, 以正式方式向社会公开, 并明确其相应的法律效力。
3 结语
法律法规的制定应当遵循事物发展客观规律, 是不断自我完善、自我更替的演化过程, 应当与时俱进。由于受到国情、行业发展状况等因素影响, 颁布实施初期可能适应性较强, 但随着新矛盾、新问题出现, 需要构建一种及时反馈、及时研判、及时回应、及时制修订完善的内生改进机制, 才能增强其可执行性、适应性和生命力。
参考文献:
[1]. 要被取消电梯安装改造资质?行业对质检总局有话说![EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5MDQzMjY0MQ%3D%3Dampidx=1ampmid=2651667650ampsn=4a79355d5e7b881ae9efc23475ab1e81, 2017-12-07.
[2]. 李永亮.关于特种设备检验的几点思考[J].政治与法律, 2015 (9) :47-49.
[3] 婚姻法司法解释二第24条修正背后:近千封信建议法工委审查[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1961044, 2018-01-22.
[4] 《最高人民法院关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》 (法释[2018]2号) [EB/OL].http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-77352.html, 2018-01-17.
[5] 《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》增加夫妻双方合意的缘起[EB/OL].http://www.orz520.com/a/social/2018/0123/9321283.html?from=haosou, 2018-01-23.
[6]杨登峰.下位法尾大不掉问题的解决机制-新上位法优于旧下位法规则之论[J].政治与法律, 2014 (9) , 60-69.
