[摘要] 摘要：PPP模式得到了大力推广，根据财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计中心数据统计，截至2017年6月底，入库项目已达13554个
摘要：PPP模式得到了大力推广，根据财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计中心数据统计，截至2017年6月底，入库项目已达13554个，入库金额16.3万亿元，其中签约落地项目2021个，投资额约3.3万亿元，落地率约为34.2%。在看到成绩的同时，也应看到某些地区PPP项目出现泛化和异化的苗头，也应有足够清醒的认识，不容忽视。本文试图通过对PPP项目泛化的表象及产生的原因进行分析，并对防范PPP项目的泛化提出一些建议，希望能够对PPP项目规范发展有些益处。一、PPP项目泛化和异化的表象1、PPP项目模式的泛化主要体现在，基础设施和公共服务是无3P不欢，对项目的适格性考虑较少，发改委、财政部等相关部委颁发了一系列政策文件，对PPP项目识别、筛选、执行、移交等程序进行规范，但在执行过程中，效果差强人意，主要体现在：PPP项目筛选泛化，由于投资冲动和地方政府对融资路径的依赖，各地对PPP项目热情高涨，但对项目建设的必要性、合理性、及时性、地区整体性考虑不足，容易造成必须且亟待建设的项目在需要建设时。
ppp模式得到了大力推广，根据财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计中心数据统计，截至2017年6月底，入库项目已达13554个，入库金额16.3万亿元，其中签约落地项目2021个，投资额约3.3万亿元，落地率约为34.2%。在看到成绩的同时，也应看到某些地区PPP项目出现泛化和异化的苗头，也应有足够清醒的认识，不容忽视。本文试图通过对PPP项目泛化的表象及产生的原因进行分析，并对防范PPP项目的泛化提出一些建议，希望能够对PPP项目规范发展有些益处。
一、PPP项目泛化和异化的表象
1、ppp项目模式的泛化
主要体现在，基础设施和公共服务是无3P不欢，对项目的适格性考虑较少，发改委、财政部等相关部委颁发了一系列政策文件，对PPP项目识别、筛选、执行、移交等程序进行规范，但在执行过程中，效果差强人意，主要体现在：
PPP项目筛选泛化，由于投资冲动和地方政府对融资路径的依赖，各地对PPP项目热情高涨，但对项目建设的必要性、合理性、及时性、地区整体性考虑不足，容易造成必须且亟待建设的项目在需要建设时，但因项目整体决策平衡不当，有可能政府10%的红线内的额度已经用完，最终造成两难境地。因此应加强项目筛选，科学抉择，既要满足当下，也要兼顾长远。
PPP模式泛化，各行各业均都想采用PPP模式实施，而没考虑行业和项目的特质。PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域，项目是否应采用PPP模式，应从是否提高了运营绩效服务水平、是否降低项目全生命周期的成本、是否实现了项目增值、是否提高项目的绩效来判定，而不仅仅是从实现融资目的来决策，更不是所有项目都一P了之。如某地棚户区项目，政府将本应政府出资的资本金部分用PPP模式来融资；如某地将地产项目与其他项目打包，借道PPP来融资。
2、PPP项目出现打包泛化
在PPP项目运作中，出现了一些苗头，PPP的项目包越做越大，投资总额是数不惊人誓不休，投资不大就没有冲击力，没有业绩，PPP项目包从初期一个项目几十亿，到现在动辄上百亿到大几百亿，没有几百亿的PPP项目，都不好意思说是在做PPP一样，唯独对大项目包背后的负面效应分析较少
项目打包的泛化，使得打包金额大的项目，设置了较高的竞争壁垒，扼杀了竞争活力，造成了竞争力减弱。投资大的PPP项目包对参与社会资本方的能力提出了更高的要求和参与限制条件，使得能够参与大项目包竞争的社会资本沦为某些大型企业的独角戏，如某地70亿管廊项目招标，要求注册资本金为180亿元以上，致使能够参与的社会资本有限。对项目包设置的大小，应尽力避免投资金额攀比，应从项目的可竞争性，项目运营管理可实施性、合理性等方面综合考虑。
项目包的泛化，对参与项目的社会资本也带来了不小的挑战，打包太大的项目，要求参与的社会资本应具备更强的投融资实力，更高的资源整合水平，更专业的项目管理水平、成本管控能力和运营实力。否则将会陷入泥沼，难以自拔，如近来纷纷扰扰的成都路桥82亿元公路项目，由于融资未能落地，致使成都路桥毁约，既造成了企业失信，也造成经济损失，因此社会资本参与大的打包项目也应对自身的实力，资源调动水平综合分析，来判断参与风险科学决策。
3、PPP项目社会资本联合体出现异化
PPP项目的联合体，本来是为使项目增值，实现联合体强强联合的效应，但目前趋势是联合体成员目标各异，未体现出1+1>2的效果。各成员之间同体异梦，存在捞一把就走的思想，甚至目前出现很多联合体中部分成员不出资，仅仅是为了规避二次招标的竞争，提前锁定施工利润，施工完成后实现快速退出，来钻联合体的空子。
二、PPP泛化和异化的原因分析
1、地方政府投资冲动是PPP泛化的原因之一
地方政府为加快基础设施建设，但是限于目前条件，为了能够搭上PPP的车，也只能够采取打包泛化来建设。
经过43号文、50号文、87号文多轮文件的清理规范，目前政府可用融资渠道狭窄，仅剩下债（专项债）+ppp的模式，但发债一般都由省财政厅负责发行，额度有限，难以解决政府投资建设对资金需求的饥渴，因此各地纷纷利用PPP来实现投资拉动增长的目的，因而也就对于项目的必要性、可行性、及时性、整体性方面考虑较少，一切以能上项目为考量，出现PPP项目泛化也就不难。
2、政策要求PPP项目加入绩效考核
根据目前PPP项目政策，完全政府付费的项目要审慎开展，对某些PPP项目缺乏可经营性，但为达到通过评审目的，把政府付费的项目与一些具备使用者付费的项目进行打包，在打包时并未考虑项目之间的内在关联性，是拉郎配式打包，如某地将人民医院、社会综合福利中心、客运中心、公交站等进行打包，这种打包是将运营“淡化”，难以实现提高项目供给效率和运营效率的目的。
3、为了减少竞争，设置必要的竞争壁垒
某些PPP项目打包，是完全基于设置竞争壁垒的考量，通过项目打包，增加项目的体量，变相提高了项目竞争条件的标准，限制某些潜在竞争对手的投标，来达到控制竞争的目的。如某些公路项目，体量设置为400亿-500亿的项目包，要求注册资本不少于100亿元，投资施工业绩根据项目包来设置，有效的限制了潜在竞争对手的参与，增加的中标的成功概率。
三、加强顶层设计，防范PPP项目泛化的建议
1、建议政府聘请大咨询、全咨询的咨询机构，是解决PPP泛化的重要途径。
具备大咨询、全咨询咨询服务能力的咨询机构，能协助政府统筹建立地区PPP项目库，科学评估，统筹安排，根据中长期发展规划，对地区的社会发展、公众需求、政府财政可承受能力等各方面进行综合评估，设计出符合当地发展的ppp项目实施的总体路径，以保证PPP项目决策科学合理。避免因单项目决策，缺乏宏观把控，对面临的风险和不确定性估计不足，造成决策失误、失灵。
2、建立健全PPP项目评审体系、监督体系和考核体系，是防范出现PPP泛化的重要制度保证。
建立完善的PPP项目评审体系，对项目的可行性、必要性、财政承受能力的可行性、物有所值等综合分析评估，确保项目评审手段科学，评估过程合理，防止评审走过场。加强项目过程监督，要对项目的绩效目标、运营维护成本、责任风险分担、投融资方案、财政补贴等进行过程审计监督，确保项目平稳、有序的实施，达到预期目的。
建立科学、合理的绩效指标考核体系，对PPP项目的建设运营、融资成本、资金运作、工程质量、公众满意度等内容进行绩效评价，建立健全激励约束机制，确保PPP项目真正物有所值，提高绩效水平。
3、加强对PPP项目信息的公开透明度，是防范项目暗箱操作，出现PPP泛化的重要手段。
加强PPP项目信息在财政部、发改委等信息平台披露的及时性、有效性及真实性，以保证PPP项目在财政承受能力评估、物有所值评价时的数据真实性，可靠性，有效防止决策过程的虚化。加强PPP项目数据资料的积累，通过大数据分析等手段，解决目前在分析决策过程中定性分析多，定量分析少，决策不科学等难题，通过数据支撑，提高项目决策的科学性。加强PPP项目数据信息的发布，确保信息平台的数据公开透明，通过数据比对、数据分析等科学手段，减少在项目决策过程中的人为操纵、暗箱操作，提升项目决策水平，减少决策失误，避免造成项目泛化。
因此在PPP大热的当下，要规范发展PPP，就应从制度入手，从大咨询和全咨询的角度出发，抓好项目的源头管控，做好顶层设计，科学策划、量力而行，统筹安排，综合平衡，既要顾及当前，也应与地区长远发展规划相结合，实现代际公平，防止出现PPP项目的泛化和异化，PPP才能行稳致远。
