[摘要] 广州市规划和自然资源局副局长邓堪强作了题为《以城市更新推动城市高质量发展——广州城市更新之路》的精彩主题报告，探究广州城市更新之路。
导读
2021年9月28-29日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由中国城市规划学会城市更新学术委员会承办的专题会议十四“和谐与持续的城市更新”在线上召开。9月29日下午，广州市规划和自然资源局副局长邓堪强作了题为《以城市更新推动城市高质量发展——广州城市更新之路》的精彩主题报告。
1、广州城市更新的历程与特征
首先，邓堪强博士回顾了广州城市更新的历程与特征。
我国经历了经济快速的增长和人口快速城镇化的阶段，现已迈入高质量发展的新时期，新一轮“十四五”规划中，城市更新已经上升为国家战略。
从2009年开始，国家赋予广东省存量土地政策创新试点地区的角色，拉开了广州有组织的三旧改造城市更新的序幕。经过十余年的探索和实践，广州迈入高质量城市更新的新阶段，并形成了四大特征。
特征一：广州逐渐形成了“政府统筹+市场运作+社会治理”的有机更新模式。在城市更新治理制度方面，形成了专家论证制度、公共咨询委员机制和村民理事会等制度。
特征二：推进“微改造+有机更新”的城市更新方式。微改造主要包括建筑保留修缮、功能的置换等。有机更新主要是以系统性的方式推进城市更新，以推进城市的功能完善为手段，推动城市各方面的发展。
特征三：“公共利益” 优先，兼顾“经济可行”。特别是近两年来，广州通过城市更新，已经累计新增4万多个公共服务设施及配套，新增绿地面积700多万平方米。
特征四：注重“空间品质提升” 与“产城融合发展”。2015年以来，通过城市更新，推动了广州设计之都、华新科创岛等一批项目致力城市产业的提升。
广州在城市更新工作推进过程中，主要面临部分项目偏地产导向，改造碎片化，公服设施亟需提量增质的问题与挑战。
2、有机更新高质量发展新思路
然后，邓堪强博士从总体思路、顶层制度设计、高质量有机更新实施策略等方面提出了城市更新高质量发展思路。
1、总体思路
在总体思路层面，一方面要落实美丽宜居花城、全球活力城市的国家使命和广东省会城市、国家历史文化名城、国家中心城市和综合性门户城市等多重使命;另一方面要回应广州本身的高质量发展要求，建设可持续、永续发展的城市。关于此，邓博士介绍了广州城市更新的新总体思路：
把城市当作一个有机的生命体来对待，应具备大局观，以更新制度为主要调控手段，坚持国土空间规划引领、系统思维和分类施策的原则，推动城市高质量、可持续发展。
在新的总体思路下，要实现三大转变：一是从单个旧改项目向系统观念、差异化原则转变;二要从开发思维向经营城市思维转变。三是从空间到时空的存量资源配置思维转变。
2、顶层制度设计
在此基础上，广州首先完善顶层制度设计、制度建设。
1)提出“1+1+N”政策体系，并推进城市更新立法
2)提出五大总体要求：统领更新政策体系，防止城市更新变形走样
一是通过全市一盘棋来系统推进城市更新，塑造高质量发展新空间;二是优化城乡功能结构布局。抓重点、补短板、强弱项，系统解决发展不平衡不充分的问题。三是传承历史文脉。高度重视历史文化保护，始终把保护放在第一位，突出地方特色和岭南特色。四是营造国际一流的人际环境。特别注重传统与现代融合发展。五是促进社会协同治理。直面城乡的二元一个结构的矛盾，处理好城市更新和社会治理的关系。
3)坚持两方面的底线坚守
一方面，广州城市更新工作中始终把历史文化保护放在第一位。程序方面，形成“普查评估一一保护规划——实施简单管理闭环”;保护对象方面，要求空间全覆盖、要素全囊括;保护要求方面，严格落实保护优先、严格保护各类保护对象、严格落实规划审批程序，重点保护有价值的建筑、名木古树、大树老树等;在政策红利上多措施并举促进历史文化保护利用。另一方面是要夯实美丽国土空间发展中的底线、极限，充分落实落实国土空间规划中的“三区三线”的管控要求。
4)在制度创新层面
一是强调产城融合，构建”5040”职住平衡新生活。以城市更新为契机，分类分区管控产业的占比，打造5040职住平衡的新生活，并把广州划为三个产业圈层，每个产业圈层有不同的要求，确保城市发展的能级。
二是加快发展保障性租赁住房，完善住房保障体系。明确更新项目中保障性住房和中小户型的配建比例，配合广州市其它住房保障政策，广州以多维度、多路径来解决低收入人群的低成本生活需求，实现社会公平。
三是高标准配置公共服务，保障公共利益。结合各行业主管部门提交的教育、医院、养老、体育、文化等15个专项规划，编制各区《城中村改造公共服务设施综合布点规划》,并在更新项目中落实，针对居住区提高配建标准和要求，在产业片区提出配套设施建筑面积配建比例下限为6%。
四是探索土地整备路径，推动成片连片开发，高效集约利用。包括储改结合、增存联动;探索开发权转移机制、探索土地联动开发等高效集约利用路径。
3、高质量有机更新实施策略
在城市更新的策略方面，广州市坚持系统研究、分类施策，以“国土空间规划"+“城市体检”为基本依据，通过系统梳理研究，明确广州以"调整重构为主、结构性拓展为辅的”空间发展模式下，推动广州城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，确定需要优先进行城市更新的地区，并结合空间规划管控要求，制定差异化的发展策略。
对历史保护区，要利用“绣花功夫”，传承文化，完善老城功能，实现地区的保护与永续发展。对城市修补区，要重视惠民利民，补齐民生短板，提升人居环境品质。对生态修复区，坚持生态优先，还绿于民、还景于城，重点保护名木古树、大树老树等。对重点功能片区/产业平台，倡导成片连片、集约开发，注重产业导入。对重大基础设施及周边地区，要促进储改结合，推进增存联动，保障重大基础设施落地和周边地区综合开发。
3、更新实践探索与经验
接着，邓堪强博士通过三个经典案例分享跟大家交流了广州的实践探索和经验。
案例一：历史文化街区永庆坊微改造实践经验
编制时间：从2007年到2017年，在多轮方案中摸索前行。
项目简介：从"推土机”到"绣花”功夫
1)以“绣花”功夫推进片区微改造，保护与活化利用相结合;
2) 以BOT合作模式推进微改造;
3) 以共同缔造方式营造共建共治共享新实践;
4) 从人本关怀角度出发强化居住功能，营造多元社区生态。
永庆坊地处老城西南，位于恩宁路北侧，曾是最繁华的核心城区，具有厚重的历史文化积淀。永庆坊在2007年启动改造时，是危破旧房连片改造的试点，在实施过程中发现了很多有价值的历史文化资源。规划部门听取社会各界意见，迅速向政府提出重新调整原规划思路，摒弃“推土机”改造模式，向“绣花”功夫微改造转变。永庆坊保护规划后来使它成为广州26片历史文化保护街区之一，其创新点体现在以下三个层面：
创新点一：以绣花的功夫来推进片区微改造，保护与活化利用相结合。
永庆坊在整体的格局中实现了肌理延续，通过城市修补保护原有的街巷肌理。在空间上，进行了巷道修复，通过修复巷道的方式留住乡愁。
另外，在建筑修缮方面，以修旧如旧为原则，对有保护身份的建筑进行修缮。
创新点二：BOT合作模式——政府主导、 企业承办、居民参与。
政府以出租公有物业15年为条件引入企业，企业进行投资、建设以及运营，自负盈亏并在运营期满后无偿交回给政府。
创新点三：“新瓶装老酒” ，政府主导建设粤剧艺术博物馆。
新旧融合，建筑形制为岭南园林风格的仿古建筑群，以传统建筑工艺、技法与高标准材料相结合的“三雕二塑一嵌”为装饰亮点，为历史文化街区注入新活力。此馆2017年荣获我国建筑行业工程质量的最高荣誉奖“鲁班奖”。
永庆坊二期改造实践——恩宁路历史文化街区的保护利用实践，还融合运用了新技术、新方法与传统规划设计手法。
在组织创新层面，“市-区-社区”三级联动开展从方案编制到实施阶段的共同缔造，把握社会公众的多元诉求，成立了共同缔造委员会，由九方代表，包括政府、业主、商家，政协委员、人大代表、媒体代表，居民代表、专家学者，形成共建共治新实践。
永庆坊项目取得了很好的实施成效，其社会效益在于完成了设施完善和民生改善。2018年，总书记视察广州，永庆坊微改造的“绣花功夫”、活化利用得了高度的认可，已逐渐成为广州一张新的名片，取得了良好的文化效益。在经济效益层面，永庆坊改造实践实现了产业升级，激活老城的目的。
案例二：聚龙湾片区有机更新
编制时间：2020年
项目规模：1.56平方公里
规划简介：
1)广州首个全周期管理整体开发示范区
2)产城融合发展，支撑城市功能优化提升
3)全市首批以企业更新改造带动周边旧城、旧村有机更新改造项目
4)土地联动开发，实现企业资产保值增值及高标准建设广州西客厅双赢
聚龙湾片区是广佛同城战略的重要节点，承担广州西部经济文化复兴及崛起的重要使命。片区有丰富的历史文化底蕴和自然资源，交通便捷，发展潜力巨大。但存在现状建筑破旧，权属主体多元、改造模式相异、空间界线参差、建设时序交错等诸多现状问题。
面对诸多挑战，聚龙湾片区更新改造提出了多项创新举措。
首先，提出全要素的保护和利用，留存场地记忆。
对工业遗产等历史文化资源，提出新旧结合，多种历史文化资源活化利用方式。对生态格局，要保留现有河涌水系和大树老树，通过中央云彩公园串联现状水系及景观资源，营造富有诗意的开放空间系统。
第二是通过产城融合发展，支撑城市功能优化提升。规划严格限制住宅比例，把产居比定为3:：1，形成一个多种业态的标杆型产业园区，实现区域功能的结构优化。
第三是高标准配置公共服务设施。其中面向产业片区的公服设施以用地混合的方式布局在商业商务用地中。
第四是要推行全周期的管理模式，把全生命周期的管理理念贯彻到规划、建设、管理全过程。以实施主体为核心进行一盘棋整体开发;并建立地区规划师制度， 对项目进行全流程、多维度持续跟踪，实现多技术团队协作与多主体的协商决策，保障项目的顺利推进和规划方案的落实，助力全生命周期建设管理。
第五是联动开发，实现企业资产保值增值及高标准建设广州西客厅。主要举措包括选取成熟区域先行启动，进行联动开发;创新用地模式，保障旧城更新用地需求。
实施成效方面，对企业而言，其转型升级的诉求得到了落实，保障了企业资产保值增值;实现了整个一盘棋的整体开发，为后续产业引入孵化和培育提供支撑。对城市来说，该地区更新改造实现了公共利益的最大化，历史文化得到了保护、公共设施得到了最高标准的落实，产业立足长远目标，推动了城市高质量发展。
案例三：统筹规划，联动开发——市属国企存量用地的盘活利用
市属国企用地存在面积大、数量多;区位好，土地价值高;权属清晰，主体单一等现状特征，如何梳理这些存量土地，实现企业的增保值增值和城市功能的优化和提升，成为亟待解决的问题。
面对诸多问题，首先要实行全市国资地块"一盘棋”：公益性与经营性地块联动开发。将适宜公益性开发的地块作为转出地块，保留有价值的建筑、名木古树、大树老树等，其它拆平后移交政府，实现城市双修;由适宜经营性开发地块承接，并进行建设容量的统一的统筹规划，同时享受奖励政策，确保两者利益都能够实现。
在具体的开发权转移机制设计层面，允许公益性地块与经营性地块以价值相等为原则进行转移，联动开发，同步实施。
开发权转移机制存在三种情形：一是同一集团内部统筹，二是同一地块内部协调不同集团。三是不同集团相邻地块统筹。
实施成效：项目联动开发机制，已经在首批近20个地块实践中得以应用，实现了城市功能的优化提升和国有资产增值的双赢。也推动了全市土地整备工作。这批项目盘活出了聚龙湾片区、TIT科贸城、东洛围改造等多个项目，贡献了大量的公共设施、道路服务设施等。
4、结语与展望
在报告最后，邓堪强博士对广州城市更新工作做出了寄语和展望。
广州在未来城市更新过程中，将严格贯彻中央关于生态文明建设以及历史文化保护和各部委关于城市更新的要求，对照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件精神，坚持系统思维、分类施策的原则，始终把历史文化保护放在城市更新第一位，保留有价值的建筑、名木古树、大树老树等;严格落实国土空间规划三区三线管控要求;在产城融合、保障性住房、公共服务设施以及土地政策等方面持续探索创新，打造更新规划高质量典范，规划建设有温度的城市。(中国城市规划学会城市更新学术委员会)
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